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政府购买律师法律服务的现状和前景

来源:北京专业公司律师 网址:http://www.bjzygsls.com/ 时间:2017-01-12 16:01:15

  政府购买律师法律服务的现状和前景

    政府公权力的规范使得公民私权利得到更好的保护,同时,政府在依法行政方面也面临着越来越大的挑战。政府在依法行政、建设法治社会不断推进、深入的过程中,逐渐受到内部法律工作人员在专业水平和人员数量等方面的限制,购买律师法律服务为政府依法行政出谋划策的做法逐渐兴起且越来越普遍。

  随着社会主义法治建设进程的推动,法治政府建设越来越受到政府和社会各界的关注。在立法方面,1989年我国就出台了《行政诉讼法》赋予了行政相对人对侵害自己合法权益的行政行为提起诉讼的权利;近年来,行政法领域的立法更是有了进一步发展,《行政许可法》、《行政监察法》(2010年修订)、《行政强制法》纷纷出台和修订,将各项政府行政行为都纳入法治的轨道。在政策方面,我国大力推进依法行政,建设法治政府政策。自上世纪90年代以来,国务院发布了多份相关决定,如1999年发布的《关于全国推进依法行政的决定》,2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》等待。大量法律、法规、政策的颁布施行,对我国政府行政行为的合法性提出了更高的标准和要求。如何促进政府购买律师法律服务,规范其中的购买、服务秩序,逐渐成为社会尤其是律师界亟待解决的课题。

  一、我国政府购买律师法律服务的现状

  我国自上个世纪80年代开始政府购买律师法律服务的探索,1989年,司法部颁布的《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》。自此,全国掀起了律师担任政府法律顾问的风潮。根据司法部公布的统计数据,2009年全国律师担任政府、企事业单位的法律顾问为33.8万家,其中政府法律顾问为1.97万家。从上述数据可以看出,政府聘请律师担任法律顾问在我国已成常态。应当指出的是,律师为政府提供法律服务并非仅有受聘担任政府法律顾问这一方式,现实中政府委托非顾问律师处理相关法律事务如诉讼、国有资产处理等也相当普遍。

  (一)律师向政府提供法律服务的内容

  《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》第三条对顾问律师的工作范围作了七个列举和一个概括性规定,可以囊括几乎所有的律师服务领域。现阶段律师为政府提供法律服务的内容主要包括以下几个方面:

  第一,提供社区法律服务、法律援助。

  这是现阶段律师向政府提供法律服务最主要的服务内容——由律师代表政府为基层民众提供法律服务,接受法律咨询,开展法律帮扶,推进基层民主法治建设。这一服务内容,既方便了群众依法维护自身的合法权益,更利于及时化解社会矛盾,促进社会的稳定和发展。

  第二,协助政府处理有关民商事法律问题,依法维护政府的合法权益。

  在社会主义市场经济下,政府已广泛参与到具体的民商事活动中,包括投资、采购、资产处理等,当中不乏法律风险,政府亦有可能成为民事诉讼的被告。专业律师代表政府参与相关事务处理,如合同的法律审查、民事纠纷处理、诉讼等,有利于依法维护政府的合法权益。

  第三,协助政府依法处理突发事故及群体事件,维护社会的和谐稳定。

  社会发展,稳定是前提。如果突发事故及群体事件处理不当,将极大地破坏社会的和谐,不利于社会的发展。因此,如何及时、依法、合理地处理突发事故及群体事件,是新时代赋予政府的责任与义务。而政府在依法处理突发事故及群体事件时,亦必然涉及各种复杂的法律问题。律师参与协助政府依法处理突发事故及群体事件,不但利于政府迅速依法采取措施,化解矛盾,更有利于促进政府依法行政,保障公民权利,维护社会稳定。

  第四,参与国有企业的兼并及重组,避免国有资产流失。

  企业的兼并及重组,涉及企业法人资格的丧失或取得、职工安置、企业资产处置、债权债务重组等一系列复杂的法律问题,特别是涉及国有资产处置的问题尤为复杂。律师参与上述涉及国有企业的兼并及重组,有利于政府依法妥善解决国有企业兼并重组中的复杂法律问题。一方面,依法避免了国有资产的流失,保护了国有资产的安全;另一方面,更促进了国有企业及国有资产的优化,最大限度地发展社会生产力,促进社会的稳定和谐发展。

  第五,为政府决策提供合法性、可行性论证。

  政府决策,关系国计民生——既影响社会经济发展的全局利益,又涉及人民群众的基本权益。鉴于此,政府决策应当在合法性、可行性以及规避法律风险等方面有更严格的要求及标准。专业律师参与政府决策并为政府提供合法性、可行性方面的法律论证,有利于促进政府合法、合理地制定决策,确保社会的和谐发展。

  第六,为政府制定相关的行政法规提供立法建议。

  政府制定行政法规,是政府构建社会运营的框架,确保市场交易的涉及社会活动的方方面面,影响范围既深且广。而律师在处理诉讼及非诉讼事务时积累的丰富经验,利于促进该法律法规制度框架的构建,及处理具体的专业性问题。律师、同时又能够提供有关合法性问题的论证;为了使制定的法规规章不与上位法冲突且能在实践中行之有效,政府都很注重吸收律师在立法方面的建议。

  (二)现阶段律师参与政府事务的程度有待加深。

  现阶段政府向律师购买的法律服务范围十分广泛,基本上可以大体覆盖到政府日常行为的各个方面。但在具体的法律服务中,律师实际上有多大程度的参与到政府行为的全过程,仍然是值得深思的问题。实际上在不同的业务领域内,律师的参与程度是参差不齐的。

  例如在国有企业改革方面,政府充分认识到发挥律师积极作用的重要性,各地司法局纷纷发布规范性文件,促进国企改革中律师作用的有效发挥,使律师能够全面参与到国企改革的各个环节。2005年出台的《辽源市司法局关于在国企改制重组过程中注意发挥律师作用的意见》和《 长春市司法局关于组织律师为国企改革提供法律服务的意见》就国企改革中律师法律服务的范围做了十分详尽的规定:覆盖了国企改制重组方案的制定,企业清产核资、资产评估、产权界定中的法律和政策适用,产权改制中转让方与受让方主体资格的审查以及受让方提供的财产担保能力的确认,涉及土地、环保、城市规划、房屋拆迁等方面法律法规的适用,股权设置、股份转让、股权置换、增资扩股、债转股等方面的法律适用,职工安置方案的制定、原有劳动关系的解除、新的劳动关系的确立及相关的劳动、保险等方面的法律适用,债权债务的清理方式和清结方案的制定,国有资产拍卖、招投标方案或协议转让方案的制定,企业无形资产的确定以及商标、专利等知识产权的保护、转让方面的法律适用,企业担保和债务纠纷处理等一系列法律问题。

  但是包括土地征收、拆迁在内的涉及广大人民最重大利益的领域,政府尚未出台任何有关规范性文件对律师参与政府决策与行为的时间、深度、内容作较为细致的规定。在没有规范指引的这些领域,律师大多只能参与到零星、琐碎的法律事务之中,而很难在重大决策形成等政府早期工作中提供充分的法律服务。如何提高律师参与政府行为的程度,是提高律师参政议政水平,促进依法行政不容回避的问题。

  (三)政府购买律师法律服务的方式

  我国政府购买律师法律服务的方式主要有两种,一种是普通的购买方式,没有特别的程序规定;另一种是通过政府采购的方式。

  1.普通购买方式

  自80年代末90年代初开始,我国政府就已经开始向律师购买法律服务,但那时政府的法律需求是零散的、不成规模体系化的。有具体的法律服务需求之后,政府机关才会向律师购买服务,而很少聘请常年法律顾问。加之实践中可供借鉴的经验不多,相关规范欠缺,政府购买律师法律服务的方式也没有特别的规定可循,即使是重大的法律服务项目也没有对应的购买程序予以约束。因而,政府基本上是采用普通购买方式向律师购买法律服务的:有需要的部门自主决定购买方式、而不需要特定部门集中采购,购买支出并入一般性财政支出,无需专项列出。

  2.政府采购方式

  2002年,我国出台了《政府采购法》,用以规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益。随着法治社会和法治政府建设的推进,我国政府机关越来越重视“借用外脑”促进依法行政这一方式,政府购买律师法律服务的财政支出也随之增加,法律服务项目也逐渐在政府的集中采购目录中出现。政府采购网公布的部分省级行政区域人民政府2011年的政府集中采购目录显示,广东、上海、山东、湖南、宁夏、重庆等省市已经明确将法律服务列入政府集中采购目录。政府购买律师法律服务明确进入政府集中采购目录,说明律师法律服务已成为政府日常工作的重大需求之一,政府也将有专门的财政预算为此提供经费保障。

 

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蔡大伟

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